摘要

        在“多規(guī)合一”改革背景下，國土空間專項規(guī)劃與總體規(guī)劃有效銜接是實現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的基礎工作。通過理順規(guī)劃銜接內容、創(chuàng)新規(guī)劃銜接技術、探索規(guī)劃間的傳導路徑，有利于促成規(guī)劃之間的“全過程”銜接。在辨析專項規(guī)劃和總體規(guī)劃關系、專項規(guī)劃編制存在問題的基礎上，從階段性銜接制度、差異化空間統(tǒng)籌和一體化傳導路徑3個方面對國土空間規(guī)劃體系下專項規(guī)劃和總體規(guī)劃的銜接進行思辨，并以長沙市專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接為例，重點探索專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的關鍵性技術，以實現(xiàn)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃在目標、指標、布局、管控等方面的協(xié)同統(tǒng)一。以建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系為目標，當前全國各地都在推進國土空間總體規(guī)劃、相關專項規(guī)劃的編制工作，兩者在規(guī)劃法理、技術、邏輯等方面具有強關聯(lián)性，急需內在的協(xié)同和統(tǒng)一。但由于相關法律法規(guī)、技術標準不健全，各地在專項規(guī)劃與總體規(guī)劃的關系認識、銜接技術上的做法不盡一致。本文嘗試在辨析新時期總體規(guī)劃和專項規(guī)劃關系的基礎上，結合長沙市的實踐探索，提出專項規(guī)劃和總體規(guī)劃一體協(xié)同編制的國土空間治理方案，以促進實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

1 專項規(guī)劃和總體規(guī)劃的關系辨析

1.1 規(guī)劃法理視角：規(guī)劃間的銜接與紐帶

        《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》關于“專項規(guī)劃”的表述較少，均肯定了專項規(guī)劃對加強特定領域和部門行業(yè)管理的價值，但并未對專項規(guī)劃的法定地位有明確表述，相關的規(guī)劃編制辦法也沒有對專項規(guī)劃與總體規(guī)劃等的銜接提出強制性要求和專門規(guī)定。2019年，《中共中央  國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)，明確了我國國土空間規(guī)劃“五級三類四體系”的頂層設計框架，強調總體規(guī)劃對專項規(guī)劃具有指導和約束作用，專項規(guī)劃根據(jù)不同層級、不同地區(qū)的需求，明確編制的類型和精度。總體規(guī)劃與專項規(guī)劃總體上是統(tǒng)籌和支撐的關系，在規(guī)劃編制過程中，影響總體格局和結構性空間布局的重大專項規(guī)劃內容要納入總體規(guī)劃，而具體的細化內容則通過銜接詳細規(guī)劃發(fā)揮作用，并通過設置總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃之間的協(xié)同層，減少不同類型規(guī)劃間的矛盾沖突。但目前專項規(guī)劃類型多、深度跨度大，在管理過程中規(guī)劃實施的合法、合規(guī)性仍有不足。

1.2 資源配置技術視角：空間權的分配與博弈

        總體規(guī)劃與專項規(guī)劃的銜接，本質上是對空間規(guī)劃布局權的分配和爭奪，需要通過建立相關秩序規(guī)則，實現(xiàn)規(guī)劃的協(xié)調和空間權的統(tǒng)籌一致。我國現(xiàn)行的國土空間規(guī)劃體系與德國的較為相似。德國在《空間秩序法》中明確提出規(guī)劃的“雙向反饋原則”，通過建立明晰的法律體系作為空間權分配的保障：在土地利用規(guī)劃層面，維護城市規(guī)劃在普遍管理上的嚴肅性；在建設規(guī)劃層面，通過法律保障重要專項規(guī)劃的優(yōu)先權；無法達成一致的問題，通過司法手段協(xié)商解決。這類規(guī)劃秩序的建設經驗，以及面向實施管理的規(guī)劃協(xié)調和補償機制，值得深入研究和合理借鑒。

1.3 傳導邏輯視角：規(guī)劃目標的落實與支撐

        專項規(guī)劃作為聚焦某一領域或某一空間的專類規(guī)劃，在規(guī)劃體系中具有傳導作用，對規(guī)劃目標的傳導落實需要結合指標、結構、分區(qū)、控制線、名錄等各類綜合傳導機制來實現(xiàn)。專項規(guī)劃的最終目的是通過規(guī)劃協(xié)調和傳導實現(xiàn)規(guī)劃目標在詳細規(guī)劃層面的落地，將指標、名錄等分解到空間用途上，將結構、分區(qū)和控制線細化到詳細規(guī)劃層面，用于支撐以國土空間用途管制制度為核心的規(guī)劃實施。在技術層面，專項規(guī)劃要加快推進專項用地標準統(tǒng)一與用地兼容性創(chuàng)新，并通過“一張圖”實現(xiàn)空間核心要素的層層疊加，支撐規(guī)劃落地和實施審批。

2 當前專項規(guī)劃編制存在的問題和不足

        以長沙市專項規(guī)劃編制實踐為例，長沙市專項規(guī)劃編制是以1996年版城市總體規(guī)劃為基礎的，在該版城市總體規(guī)劃的支撐下僅編制了中小學專項規(guī)劃，到2003年版總體規(guī)劃(2014年修訂版)，前后陸續(xù)編制了7大類88項專項規(guī)劃，涵蓋城市交通、市政、公共設施、資源保護、城市安全等領域，覆蓋了城市各行各業(yè)。總體來說，專項規(guī)劃發(fā)揮了對總體規(guī)劃的支撐作用，深化細化了各專業(yè)領域空間的發(fā)展需求，彌補了控制性詳細規(guī)劃未覆蓋區(qū)域中涉及行政許可和用途管制辦法的空缺，但在規(guī)劃銜接、統(tǒng)籌方式及規(guī)劃傳導上仍存在一定問題。

2.1 制度性文件缺失

        專項規(guī)劃涉及領域廣泛、編制主體多元，規(guī)劃間的銜接與紐帶作用突出。由于制度性文件的缺失，專項規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮的作用有限，具體實施過程中存在如下問題：①編制事權銜接不足。專項規(guī)劃涉及自然資源、交通、能源、水利、農業(yè)、教育、醫(yī)療、環(huán)保等多個部門，由于在源頭層面缺乏約束的共同依據(jù)，往往出現(xiàn)重復編制和“一地多用”現(xiàn)象。②傳導內容銜接不足。以往的專項規(guī)劃編制時序包括總體規(guī)劃編制前、總體規(guī)劃編制后、與總體規(guī)劃同步編制等多種情況，造成總體規(guī)劃內容細化不夠且專項規(guī)劃空間要求也很難傳導落實至詳細規(guī)劃，規(guī)劃效力大打折扣。③實施監(jiān)督銜接不足。以往的專項規(guī)劃大部分是由自然資源主管部門根據(jù)城市發(fā)展需求進行編制，行業(yè)主管部門參與程度有限，結果就是編制主體和實施主體分離，實施監(jiān)督的不確定性大。

2.2 統(tǒng)籌性平臺缺位

        專項規(guī)劃“按需編制”的導向性較強，但統(tǒng)一管控平臺的約束力和引導力表現(xiàn)不強。具體體現(xiàn)為：①技術標準不統(tǒng)一。各類各層專項規(guī)劃的編制內容、編制深度、空間配置能力及規(guī)范性成果要求等缺乏統(tǒng)一的技術標準，造成成果龐雜冗余，內容體系待統(tǒng)一。②空間配給失衡。在總量規(guī)模上，由于編制不同步，總體規(guī)劃缺乏專項規(guī)劃的有效支撐，對專業(yè)領域的規(guī)模需求掌握有限，結果規(guī)劃空間“占位”規(guī)模大，造成實施率低。在均衡性上，缺乏空間共同對話平臺，出現(xiàn)空間上的“高需低配”現(xiàn)象。③成果深度不一。專項規(guī)劃編制深度既有編制到用地邊界需嚴格進行剛性管控，也有通過點位、名錄、政策區(qū)等方式進行彈性引導，需要從總體規(guī)劃層面對專項規(guī)劃的各類要素編制深度進行統(tǒng)籌。

2.3 規(guī)劃傳導失效

        在傳統(tǒng)規(guī)劃體系中，由于專項規(guī)劃的地位和作用缺少制度性文件認可，規(guī)劃之間的互動反饋作用有限，往往造成規(guī)劃傳導失效。主要原因有：①規(guī)劃目標籠統(tǒng)模糊。未形成對各專項規(guī)劃單獨的傳導指引要求，無法實現(xiàn)“總—專”精準銜接，造成對總體規(guī)劃的落實不足。②規(guī)劃間互動反饋不足。傳統(tǒng)的規(guī)劃傳導路徑往往是通過空間區(qū)劃細化后，通過上下級規(guī)劃形成單向傳導邏輯，同時規(guī)劃批后不同層級規(guī)劃的空間聯(lián)動性不足，容易造成規(guī)劃與實施脫節(jié)。

3 專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的路徑

        《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確了專項規(guī)劃的含義和地位，賦予了新時代專項規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的支撐性、傳導性、協(xié)同性作用。因此，為加強專項規(guī)劃的有效性，本文圍繞“總—專”協(xié)同編制，在規(guī)劃銜接制度、統(tǒng)籌技術和傳導路徑上探索新方法與新技術。 

3.1 建章立制，建立階段性的銜接制度

3.1.1 目錄清單管理，強化源頭管控

        建立空間性專項規(guī)劃編制目錄清單是厘清各領域空間編制需求、規(guī)范專項規(guī)劃編制管理的有效手段，也是本輪國土空間規(guī)劃改革的創(chuàng)新手段之一。就如何建立目錄清單管理制度，王昆等提出目錄清單擬定可從強制性內容落實、履行“三定”規(guī)定職責及精簡規(guī)劃編制數(shù)量3個方面進行明確；吳海浪提出應結合城市規(guī)模和實施要求綜合確定。此外，安徽省從特定領域、特定流域方面形成“兩域三級八類”的國土空間專項規(guī)劃目錄清單體系。綜合考慮職能部門“三定”職責、空間領域發(fā)展需求、綜合管理規(guī)范訴求等，實現(xiàn)專項規(guī)劃編制審批全流程管控。建立專項規(guī)劃編制目錄清單應考慮以下因素：一是編審責任清晰。根據(jù)“事權對應”原則，系統(tǒng)梳理空間管理事權邊界，明確事權主體編制責任與要求。二是編制范疇清晰。特定區(qū)域可從流域、都市圈、重點功能片區(qū)等跨行政單元或有特殊功能要求的單元進行考慮；特定領域結合安全底線守護、公共資源保護、公共物品提供細分功能類型，如大部分省份的專項規(guī)劃編制目錄清單從資源保護利用、公共安全、市政設施、公共設施、產業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展、交通設施等方面形成類別體系，并結合管理層級差異構建“綜合專項規(guī)劃—子專項規(guī)劃”的專項規(guī)劃實施體系。三是制度管理清晰。從增補計劃管理、編制審批程序、工作組織保障等方面細化管理需求。

3.1.2 分層互動協(xié)調，強化過程管控

        各類專項規(guī)劃編制時序有先有后、進度有快有慢，呈現(xiàn)分階段、分類型、動態(tài)化等特點。因此，應針對各類專項規(guī)劃的編制特點和難點，發(fā)揮總體規(guī)劃的統(tǒng)籌作用，確定編制前通過輔助校核設計要點形成思路共識、編制中通過方案校核形成布局共識、編制后通過平臺管控形成管理共識，共同推進專項規(guī)劃編制。同時，從實用性角度出發(fā)，專項規(guī)劃最終要能落地需編制到詳細規(guī)劃深度?？紤]到時間、人力、經費等因素，“一步到位”編制專項規(guī)劃難度大。因此，對于難以一次性完成落地的專項規(guī)劃，可分兩個階段實現(xiàn)規(guī)劃技術互動。在總體規(guī)劃階段的互動為“定框架”，具體包括專項規(guī)劃指標測算、指標分解、體系框架、重大設施布局等內容，滿足總體規(guī)劃的框架性內容要求；在詳細規(guī)劃階段的互動為“定布局”，即要按照詳細規(guī)劃布局深度，核準地形地貌、用地權屬、相關規(guī)劃等關系，實現(xiàn)空間精準落地。

3.1.3 成果標準統(tǒng)一，強化結果管控

        規(guī)范成果范式，明確專項規(guī)劃成果構成、成果格式、數(shù)據(jù)匯交要求，對空間矢量圖層、規(guī)劃表格、成果提交清單等進行細化規(guī)定；規(guī)范編審流程，清晰界定專項規(guī)劃在編制主體間和審查主體間該執(zhí)行的必要編審程序。例如，為進一步加強規(guī)劃間的協(xié)同性，在開展“一張圖”核對之前，可通過開展自查方式加強專項規(guī)劃與其他層次規(guī)劃的空間一致性。 

3.2 因地制宜，強化差異化的空間統(tǒng)籌

3.2.1 特征關聯(lián)的要素統(tǒng)籌

        空間的有限性和資源的多重可利用性造成了“多規(guī)合一”矛盾沖突，因此在統(tǒng)籌專項規(guī)劃編制的過程中，應抓住空間關聯(lián)性特征強、可統(tǒng)籌復合利用的特點，促進實現(xiàn)“多規(guī)合一”?？傮w來說有3種關聯(lián)性特征可統(tǒng)籌分析：一是具有底線控制要求、其他保護要求或鄰避性效應較大，空間傳導具有“垂直性”，該類專項規(guī)劃用地布局需要細化到具體邊界，具體包括控制線邊界、用地布局邊界及其他管控邊界。例如：浙江省設置了8大類29條的重要控制線；長沙市電力專項規(guī)劃編制到項目綜合實施方案深度。二是以重大項目安排為主，空間傳導具有“動態(tài)性”。例如，交通類、能源類、水利和產業(yè)類等專項規(guī)劃隨著實施階段的深化，空間落位逐步明確。三是以人均指標和等級建設為主的設施，空間傳導具有“層次性”。例如，公共服務設施類專項規(guī)劃一般在市級層面編制，由于受人口不確定因素影響，很難一次性編制到地塊層面，需通過單元層次傳導，實現(xiàn)要素統(tǒng)籌安排。3.2.2 布局差異的空間統(tǒng)籌為便于空間入庫規(guī)范化管理，圍繞空間屬性，立足統(tǒng)籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求，保障各專項“空間權”利益，可從“上圖”“入庫”等角度，把握專項規(guī)劃空間布局統(tǒng)籌與銜接方面的編制要求(圖1，表1)。

 

圖 1 專項規(guī)劃分類統(tǒng)籌及其含義

 

表 1　專項規(guī)劃空間統(tǒng)籌銜接的編制要點指引

 

3.2.3 片區(qū)導向的時序統(tǒng)籌

        存量時代的規(guī)劃需要面向多元價值訴求、復雜的權益關系、長線城市運營等特點。專項規(guī)劃的有效實施要避免就項目論項目，應在統(tǒng)一的戰(zhàn)略體系下，建立完善的城市服務系統(tǒng)指引，以片區(qū)統(tǒng)籌為導向，以項目實施方案為手段，統(tǒng)籌各類年度實施計劃，實現(xiàn)各類專項設施的有序建設，促進空間精細化協(xié)商治理。

3.3 協(xié)調統(tǒng)一，推進一體化的傳導路徑

3.3.1 明確傳導目標，促進“總—專”一體

        促進總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領和剛性管控內容的有效落實是新時代專項規(guī)劃編制的宗旨。因此，為突出總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導約束作用，一方面可從總體規(guī)劃強制性內容的有效落實制定通則性目標要求；另一方面基于詳細規(guī)劃承接的要素深度，針對各專項規(guī)劃的空間深度，制定專業(yè)性目標要求，組合形成“基礎包”“專項包”，加強總體規(guī)劃與專項規(guī)劃目標和布局的協(xié)同統(tǒng)一。

3.3.2 明確傳導要求，促進專項之間的協(xié)調

        以不得違背總體規(guī)劃強制性、引導性內容要求為前提，通過逐步細化空間精度，厘清空間邊界。例如，通過核準地形地貌、核實土地權屬、核對法定規(guī)劃及重視鄰避效應等手段，形成空間布局深度統(tǒng)一、多方認可的設施方案。同時，探索多樣化處理方式，如通過探索虛線預控線管控、設施復合利用、設施優(yōu)先讓位等實現(xiàn)“多規(guī)協(xié)同”，真正實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

3.3.3 明確傳導方式，促進詳細規(guī)劃落實

        堅持“編管合一”理念，各專項規(guī)劃在落實上位規(guī)劃要求的基礎上，應提出確保規(guī)劃實施的向下傳導路徑，將各專項規(guī)劃指標、分區(qū)、用途、名錄等要求分解至下層次專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃(分區(qū)規(guī)劃)單元，作為下位規(guī)劃編制的依據(jù)。例如，根據(jù)實際情況，可通過制定專項要素管控圖則的方式，分解專項要素的目標指標、空間利用方式和空間管控要求，促進詳細規(guī)劃落實。

4 長沙市專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接路徑實證
        長沙市在新時代“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系改革中，按照“兩統(tǒng)一”職責定位，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領管控作用，從空間化管理、清單式銜接、情景式核對、常態(tài)化管控4個方面促進專項規(guī)劃落地實施(圖2)。

 

圖 2 長沙市“總—專”銜接一體統(tǒng)籌編制工作技術路線

 

4.1 搭建統(tǒng)一空間平臺，促進“總—專”工作協(xié)同

        為實現(xiàn)47個專項規(guī)劃的規(guī)范管理，長沙市制定了《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制目錄清單》和《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制統(tǒng)籌和審查機制工作方案》，作為長沙市專項規(guī)劃編制統(tǒng)籌的綱領性文件，并搭建統(tǒng)一空間平臺，作為專項規(guī)劃和其他規(guī)劃的共同對話平臺。在空間底板方面，通過下發(fā)底圖底數(shù)并建立及時更新機制，實現(xiàn)空間底板統(tǒng)一化；在空間布局方面，通過明確“上圖”“入庫”空間性對象和要點，實現(xiàn)空間布局統(tǒng)籌；在空間管理方面，通過明確規(guī)范性數(shù)據(jù)要求，建立“一專項一數(shù)據(jù)”標準，實現(xiàn)專項要素精準入庫、協(xié)同管控。 

4.2 建立要素清單制度，實現(xiàn)“總—專”技術互動

        注重清單式管控銜接。面向總體規(guī)劃傳導要求，針對58條強制性內容，制定要素傳導清單，作為專項規(guī)劃編制任務書要點。面向專項規(guī)劃核對審查，從戰(zhàn)略目標、指標控制線、空間布局和要素配置4個方面，分別對47個專項規(guī)劃制定要素核對清單，包括指標、條文、布局、數(shù)據(jù)庫等方面的落實要求，并配置各專項設施布局指引圖，通過“一表一圖”的形式，提高審查效率(圖3)。具體來說：①在“數(shù)”方面，從總體規(guī)劃傳導指標和專項規(guī)劃細化指標方面對涉及的空間內容提出明確數(shù)值要求，作為規(guī)模控制的基本要求；②在“文”方面，從是否符合總體定位要求和總體格局、是否落實要素核對清單上的傳導內容提出審查要求，如審查重點為專項規(guī)劃在設施體系、空間布局、空間管控利用和近期重大項目等方面的內容；③在“圖”方面，作為“一張圖”核對的重點內容，從是否落實統(tǒng)一下發(fā)的規(guī)劃底圖、是否符合“三條控制線”布局和城市“四線”要求，以及是否符合總體規(guī)劃中的公益性設施用地要求、專項用地是否達到專項深度的要求等方面細化審查要點；④在“庫”方面，數(shù)據(jù)要滿足數(shù)據(jù)庫規(guī)范標準，并達到“上圖”“入庫”數(shù)據(jù)的深度要求，并將與其他已批法定規(guī)劃是否協(xié)調，以及是否符合用地權屬、相關管理文件要求、設計要點要求同步作為從屬審查要點。

 

圖 3 要素核對清單與專項規(guī)劃成果關系

 

4.3 明確多場景核對方法，推進“總—專”沖突解決

        按“自查+核查”和“機審+人審”相結合的方式，從總體規(guī)劃傳導性、詳細規(guī)劃符合性、專項規(guī)劃科學性等方面對專項規(guī)劃成果進行技術核查，發(fā)現(xiàn)并解決與控制線、設施布局及設施管控要求等之間的矛盾沖突。

4.3.1 情景一：與控制線的沖突解決

        根據(jù)“三條控制線”及城市“四線”空間準入要求，對與各類控制線沖突的情況確定分類處置思路。以規(guī)劃內容是否屬于控制線內可準入或可兼容范圍為基本原則，如不符合則需要修改專項規(guī)劃內容。例如，生態(tài)保護紅線內可允許兼容省級以上重大線性基礎設施，城市綠線中可少量兼容布局公益性的公共服務設施等。見表2。

 

表 2　與控制線沖突的情況及處理建議

 

 

4.3.2 情景二：與空間布局的沖突解決

        根據(jù)總體規(guī)劃傳導要求，專項規(guī)劃應不違背總體規(guī)劃的強制性內容。針對空間唯一性特征，專項規(guī)劃提出的設施選址布局與總體規(guī)劃(含其他已批專項規(guī)劃)的沖突有一般性沖突和強制性沖突兩類情況。強制性沖突主要是強制性內容之間的沖突，包括專項規(guī)劃新增設施布局與總體規(guī)劃空間布局存在差異、專項規(guī)劃之間的空間布局存在重疊等，如消防專項設施選址布局占用總體規(guī)劃布局中的通信設施用地視為強制性沖突；一般性沖突包括與總體規(guī)劃位置和邊界存在精度差異、對總體規(guī)劃布局進行位置調整、未落實總體規(guī)劃布局要求等。見表3。
 

表 3　與總體規(guī)劃或其他專項布局沖突的情況及處理建議

 

 

4.3.3 情景三：與設施空間管控要求的沖突解決

        由于市政設施類、公共安全類設施在空間管控上需要一定的防護隔離，還應注重專項設施與周邊布局協(xié)調一致。例如：220?kV高壓線走廊應預留寬度不小于35?m的防護隔離帶，專項規(guī)劃中綠地應配合該設施進行布局；大中型危險化學品倉庫應與周圍的公共建筑、交通干線、工礦企業(yè)至少保持1000?m的距離等。針對該類問題，一方面約束專項設施空間布局，專項設施選址應在總體規(guī)劃布局的基礎上符合專項設施選址要求，盡量避讓大型公共建筑、居住稠密區(qū)等特殊區(qū)域；另一方面，對已編專項規(guī)劃提出更加深入的細化要求，將規(guī)模指標、空間管控、重大項目布局等要求盡量數(shù)字化、空間化，以便其他在編專項規(guī)劃空間落地時可以有效避讓。

4.4 納入“一張圖”平臺，實現(xiàn)“總—專”銜接常態(tài)化

        專項規(guī)劃審批后，將成果納入國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺，實施常態(tài)化管理。可依托“一張圖”平臺，探索更為精細化的管控體系和動態(tài)維護機制。審批前，通過建立臨時圖層，對不同階段專項入庫成果進行標識，作為深化、細化總體規(guī)劃的過程依據(jù)；審批后，設立全過程留痕機制，作為規(guī)劃實施監(jiān)督和動態(tài)更新維護的重要手段。例如，對電力設施專項規(guī)劃中的變電站設施建立“一站一檔案”管理模式，將位置信息、現(xiàn)狀和規(guī)劃信息、土地權屬信息進行空間關聯(lián)，從而實現(xiàn)規(guī)劃精細化、智慧化管理。同時，落實“一年一體檢、五年一評估”要求，建立總體規(guī)劃和專項規(guī)劃等多層面體檢評估制度，并針對總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃設置3類規(guī)劃接口，實現(xiàn)各類規(guī)劃銜接常態(tài)化和實施一體化。見圖4。

 

圖 4 專項設施納入“一張圖”精細化管控體系

 

5 總結與展望
        從國土空間規(guī)劃體系來看，強化對各專項規(guī)劃的指導約束作用，厘清國土空間總體規(guī)劃、相關專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃三者的傳導關系，是保障國土空間相關專項規(guī)劃能用、管用、好用的關鍵。本文在辨析專項規(guī)劃和總體規(guī)劃關系、專項規(guī)劃編制存在的問題的基礎上，對新時代規(guī)劃體系下專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的技術路徑，從階段性銜接制度、差異化的空間統(tǒng)籌和一體化的傳導路徑3個方面進行思辨，并以長沙市專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接實踐為例，重點探索專項規(guī)劃和總體規(guī)劃銜接的關鍵性技術，以實現(xiàn)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃在目標、指標、布局、管控等方面的協(xié)同統(tǒng)一。

        然而，圍繞自然資源主管部門“兩統(tǒng)一”職責，實現(xiàn)“多規(guī)合一”的目標依然任重而道遠。在專項規(guī)劃與總體規(guī)劃銜接一體化的探索中，不同層級的專項規(guī)劃編制深度與事權結合度仍不夠，專項規(guī)劃與總體規(guī)劃在用途管制上仍有待充分銜接，專項規(guī)劃對于城鎮(zhèn)范圍外的空間傳導仍需加強。今后，隨著國土空間規(guī)劃政策法規(guī)體系和管控機制的不斷完善，這些問題都將會逐一突破、逐步解決。